Laurent Saint-Martin
Député du Val-de-Marne

Vice-président de la commission des finances

Mon action
45 propositions pour transformer le budget de l'état - présentation du rapport de la MiLOLF

 

45 propositions pour transformer le budget de l'Etat

 

Un outil, quelle qu’en soit la qualité propre, ne vaut que par son utilité et par l’usage qui en est fait. Est-il bien conçu : sa conception répond-elle à la finalité prévue ? Est-il facile à manier ? Est-il bien utilisé : ceux à qui il est destiné s’en sont-ils approprié le fonctionnement ?

 

La loi organique relative aux lois de finances a cette particularité d’avoir été pensée à la fois comme le cadre normatif du budget de l’Etat et comme l’outil privilégié de la réforme de l’Etat.

 

  • Au forgeron de faire son outil

 

Théoriciens et praticiens s’accordent à dire que la LOLF a constitué un indéniable progrès. Mais tous reconnaissent également l’application concrète de la LOLF a déçu.

 

Pouvait-il seulement en être autrement ? L’ambition initiale, faire la réforme de l’Etat par la réforme du budget, allait bien au-delà de ce que le droit seul peut accomplir. Et le texte, conçu et adopté par temps calme, a été très vite exposé à la tempête la plus violente que nos finances publiques aient connu au cours des trente dernières années.

 

« L’esprit de la LOLF », c’est-à-dire l’ambition de renverser le paradigme même de la politique et de la pratique budgétaire pour partir des résultats obtenus par les politiques publiques avant de s’intéresser aux moyens qui y sont alloués, l’ambition de développer dans la sphère publique une véritable culture du résultat, n’a pas résisté à la tempête financière qui a éclaté en 2008.

 

Aussi le forgeron a-t-il décidé de refaire son outil. C’est du Parlement qu’est né le cadre organique de nos finances publiques en 2001, il était donc naturel qu’il incombe aux parlementaires de le rénover. Éclairée par 13 ans de pratique de la LOLF, consciente de ses apports mais également de ses lacunes, la commission des finances de l’Assemblée nationale a décidé de recréer en son sein la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MiLOLF).

 

Ses membres ont entrepris d’en épurer la lettre afin de retrouver l’esprit de performance et de lisibilité qui avait guidé son élaboration, d’améliorer les dispositifs de pilotage de la dépense dont l’application a pu décevoir, d’adapter enfin la gouvernance budgétaire de l’Etat aux nouveaux enjeux financiers qui ont émergé au niveau national et européen.

 

 

Parmi les 45 propositions du rapport, il en est quelques unes sur lesquelles je souhaite plus particulièrement insister.

 

  • Une dépense maîtrisée

 

Nul aujourd’hui n’est en mesure de définir ce qu’est le sérieux budgétaire. La règle des 3% est certes une boussole, mais une boussole n’indique que la direction sans pour autant dessiner le chemin.

 

Ce chemin, il incombe aux parlementaires de le définir avec le Gouvernement. Aussi proposons-nous de combler une première lacune de notre gouvernance budgétaire, en instaurant un débat spécifique sur la dette et les conditions de financement de l’Etat.

 

Une fois le cap défini, encore faut-il cependant disposer d’instruments adéquats pour s’y tenir.

 

Le Gouvernement l’a parfaitement compris, qui raisonne déjà en termes pluriannuels dans ses arbitrages budgétaires. Mais au Parlement, l’autorisation budgétaire annuelle d’engager des dépenses et de lever l’impôt que nous donnons au Gouvernement s’inscrit encore très imparfaitement dans la stratégie pluriannuelle de nos finances publiques.

Aussi la mission propose-t-elle de présenter au sein du budget annuel la programmation des dépenses de l’Etat sur trois ans, politique publique par politique publique. Par souci de cohérence, nous souhaitons également intégrer aux lois de programmation des finances publiques un objectif de dépenses publiques en euros courants, qui serait ensuite décliné chaque année dans la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale. 

 

 

  • Une dépense performante

 

Maîtriser la dépense publique est notre première responsabilité : à long terme, il ne saurait y avoir de gestion vertueuse ou d’action publique efficace qui ne s’appuient sur des finances publiques saines et soutenables.

 

Mais pour que l’action publique soit véritablement efficace, la maîtrise comptable ne suffit pas. Encore faut-il que la dépense publique soit performante.

 

Rechercher la performance de la dépense, ce n’est pas rechercher des économies. C’est, au contraire, partir des résultats envisagés pour définir adéquatement les moyens alloués aux politiques publiques et s’assurer ensuite du bon emploi de ces moyens.

 

Cette logique exige donc en premier lieu une information fiable, exhaustive et pertinente.

 

Elle est aujourd’hui assurée par l’imposante documentation budgétaire que le Gouvernement remet au Parlement en amont des lois de finances et des lois de règlement. La quantité ne faisant pas la qualité, l’information à la disposition du Parlement est parfois déficiente : les objectifs et indicateurs qui mesurent la performance des dépenses sont tantôt peu renseignés, tantôt peu adaptés à leur objet, et restent globalement trop abstraits et trop complexes pour que les parlementaires ou les citoyens ne puissent réellement s’en saisir. Aussi la mission encourage-t-elle le Gouvernement à faire un effort supplémentaire afin d’aligner les objectifs et indicateurs de performance suivis par les ministères avec ceux présentés au Parlement. La mission souhaite également que le Parlement puisse être associé à la définition et à la révision des outils de performance.

 

Au-delà de l’information, la performance de la dépense ne peut être garantie que par le contrôle et l’évaluation des résultats obtenus.

 

La Constitution confie cette mission au Parlement, mais c’est au Parlement qu’il incombe de se doter des outils appropriés pour la mener à bien.

 

La première étape sera de mieux encadrer les dérogations aux garanties des droits du Parlement prévues par la LOLF : les niches fiscales non évaluées, les taxes affectées, les budgets annexes, les prélèvements sur recettes sont autant de dispositifs dont il convient de mieux maîtriser l’emploi.

 

Quant aux outils de contrôle eux-mêmes, la pratique a, par endroits, dépassé le texte. En créant le “Printemps de l’évaluation”, l’Assemblée nationale a donné un nouveau cadre et une visibilité nouvelle aux travaux d’évaluation qu’elle mène en amont de l’examen de la loi de règlement. Mais cet outil est perfectible. Il apparaît tout d’abord nécessaire de le consacrer au niveau organique, afin d’en assurer la pérennité. La mission propose également de le compléter par un exercice de revue de dépenses, qui permettrait tantôt d’identifier des économies potentielles, tantôt d’améliorer l’efficience des dépenses existantes.

 

Au delà des considérations techniques abordées dans le rapport, les enjeux démocratiques qui s’attachent à la gouvernance du budget son fondamentaux. 

 

Rechercher la performance de la dépense, c’est in fine chercher à toujours réactualiser le consentement à l’impôt qui finance la dépense. Car une dépense efficace n’est que le miroir d’un impôt utile, et donc mieux accepté.

 

Améliorer l’information budgétaire du Parlement et clarifier la présentation des lois de finances, c’est faire droit à la demande de lisibilité de l’action publique exprimée par les Français. C’est permettre aux citoyens comme à leurs représentants de suivre effectivement l’emploi des deniers publics. 

 

Quant aux pouvoirs de contrôle et d’évaluation des commissions des finances que la mission propose de renforcer, ils n’ont d’autre horizon que de permettre à la Société de demander à tout Agent public compte de son administration, comme le prévoit la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.

 

Sur ces trois sujets, le consentement à l’impôt, la lisibilité de l’action publique et les comptes que nous devons leur rendre, les Français ont exprimé des attentes fortes au cours des mois derniers. Ces attentes vont au coeur de notre pacte démocratique, et interrogent la nature même de la représentation politique. Ces attentes, nous les avons entendues. Y répondre exige un changement de méthode politique, c’est la promesse de l’Acte II lancé par le Président de la République.

 

Mais cela exige également d’adapter le cadre juridique de nos pratiques budgétaires, et c’est le sens des 45 propositions de notre rapport.

 


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