Laurent Saint-Martin
Député du Val-de-Marne

Rapporteur général de la commission des finances
Conseiller régional d'Île-de-France

Responsabilité financière des gestionnaires publics : pour le feu vert de l’Assemblée nationale à une réforme historique

Mon action

L’habituel marathon budgétaire de l’automne risque, cette année, de faire passer inaperçue une réforme majeure de l’action publique, et ce serait bien dommage… Dans la soirée du vendredi 12 novembre, l’Assemblée nationale examinera l’article 41 du projet de loi de finances qui autorise le Gouvernement à créer, par ordonnance, un nouveau « régime unifié de responsabilité financière des gestionnaires publics ».
Le vote de l’Assemblée nationale ouvrira la voie à une réforme de notre droit public financier réclamée voici quinze ans par Philippe Seguin, alors Premier Président de la Cour des comptes, mais qui avait sombré dans les sables mouvants de l’indécision et de la peur des réformes. Relancée par le Gouvernement grâce au programme « Action publique 2022 », la réforme va tirer les fruits d’une vaste concertation des magistrats financiers résultant du projet stratégique Juridictions financières 2025 présenté ce début d’année par Pierre Moscovici.
Sous le contrôle vigilant du Parlement, le recours à une ordonnance va permettre de saisir ce momentum et de cristalliser la décision, pour qu’un nouveau système soit effectif avant 2023.
Il s’agit de permettre, enfin, aux agents publics de savoir précisément dans quelles conditions ils encourront la sanction de leurs fautes de gestion devant un juge financier.
Le régime actuel est en effet reconnu, de longue date, comme ineffectif, illisible pour les citoyens, et frustrant tant pour les juges financiers que pour les administrations.
La France est en effet le seul pays d’Europe à avoir deux juges et deux systèmes de responsabilité : d’un côté, la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes qui consacrent beaucoup d’énergie et de moyens à « juger les comptes » des comptables publics, et de l’autre, la Cour de discipline budgétaire et financière, très peu connue du grand public, qui sanctionne de façon large les infractions au droit financier, mais qui juge peu d’affaires et dans des délais beaucoup trop longs.
Surtout, les comptables publics sont soumis à un régime de responsabilité « personnelle et pécuniaire », la « RPP », très rigoureux en apparence, mais largement théorique et qui bloque la modernisation des systèmes financiers.
Dans ce régime baroque et exorbitant du droit commun, la Cour des comptes et les chambres régionales sont censées mettre les comptables publics en « débet », en les faisant répondre, sur leur patrimoine personnel, de chaque euro payé de façon irrégulière. Mais en réalité, le juge détecte surtout des manquements purement formels, sans pouvoir distinguer la faute du comptable de celle qui provient de l’ordonnateur de la dépense. En prime, la sanction est largement privée d’effets car le ministre du budget peut accorder aux comptables des « remises gracieuses » sur ces débets.
L’Assemblée nationale va donc habiliter le Gouvernement à abroger la RPP et à créer un régime de responsabilité unifié pour l’ensemble des agents publics, avec un bloc commun d’infractions, un même juge financier, et des procédures efficaces.
Si une habilitation n’a pas vocation à entrer dans tous les détails des textes à prendre sur son fondement, celle-ci est plus détaillée que de coutume et l’examen en séance publique permettra de dissiper tous les doutes et craintes que la présentation générale de la réforme a pu susciter.
En particulier, je me suis assuré que le nouveau régime s’appliquera bien à l’ensemble des organismes faisant aujourd’hui l’objet de contrôles des juges financiers, y compris les organismes parapublics non soumis à la comptabilité publique, comme les sociétés d’économies mixtes ou les entreprises publiques. Il n’y aura aucun recul en la matière.
De même, qui dit régime unifié ne veut pas dire confusion des responsabilités : l’habilitation accordée par le Parlement va maintenir la « séparation entre les ordonnateurs et les comptables », qui est une garantie de sécurité financière dans toutes les organisations, publiques comme privées. Les comptables publics vont donc continuer de vérifier la régularité des opérations financières, mais, libérés du formalisme de la RPP, ils pourront se concentrer sur les enjeux les plus importants, dans une optique de qualité comptable.
La réforme vise à consacrer le juge financier comme le bon niveau de réponse aux défaillances résultant de fautes graves entraînant un préjudice financier significatif.
L’intervention du juge financier sera ainsi bien distincte de la responsabilité managériale, qui devra sanctionner les erreurs ou les échecs d’un gestionnaire, et de la responsabilité pénale qui réprime les atteintes à la probité.
La rédaction détaillée des ordonnances, puis la jurisprudence, devront préciser le bon « calibrage » de cette responsabilité, qui ne devra être ni trop large, ni trop restrictive, afin que le juge financier examine exclusivement les affaires relevant bien de son ressort.
Toutes les affaires seront jugées, en première instance, par une seule chambre spécialisée au sein de la Cour des comptes et qui comprendra des magistrats des chambres régionales des comptes.
Les forces rassemblées de la justice financière pourront ainsi prononcer plus rapidement des amendes dissuasives et proportionnées, voire des peines complémentaire d’interdiction temporaire d’exercer des fonctions de gestionnaire public, et qui ne pourront pas faire l’objet de « remises gracieuses » par un ministre…
En tant que rapporteur général du budget, je veillerai tout particulièrement à ce que la réforme conforte la Cour des comptes et les chambres régionales dans leurs missions de contrôle de la gestion des collectivités et des organismes publics, car c’est à l’occasion de ces contrôles que les magistrats financiers pourront détecter les faits qu’ils seront susceptibles de déférer à la juridiction.
Le feu vert que le Gouvernement demande à l’Assemblée nationale n’est donc qu’un début.
La rédaction des textes de l’ordonnance doit en affiner les points les plus techniques et sera suivie, courant 2022, du dépôt d’un projet de loi de ratification qui permettra au Parlement d’apporter, au besoin, les ajustements nécessaires.
Au sein des administrations, la réforme devra permettre de renouer le lien entre liberté et responsabilité des gestionnaires : les managers publics seront incités à mettre en place des pilotages et des contrôles internes plus sélectifs et plus robustes, et à mieux sanctionner les fautes qui ne relèveront pas du régime juridictionnel.
Au sein des juridictions financières, la réforme contribuera sans aucun doute à accélérer l’intégration fonctionnelle entre la Cour des comptes et les chambres régionales. J’appelle de mes vœux que soit alors reposée la question du rapprochement des statuts et des carrières des magistrats financiers, dans la même logique de décloisonnement que la réforme de l’encadrement supérieur de l’État.
Parce ce qu’il s’agit d’une transformation structurante, le nouveau régime de responsabilité financière sera donc un accélérateur de changements, dont la totalité des effets ne pourront être pleinement appréciés que dans quelques années.
Tout l’enjeu est que la mise en œuvre de la réforme traduise efficacement le principe, proclamé par la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».


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